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只看该作者 10楼发表于: 2014-06-09

（一）中国古代户籍制度的性质
1、户籍制度与（财政）赋役制度的关系
从我国早期统计兵力、计征赋役的基本行政工作中孕育出人口登记制度，继而为后世的户籍管理制度的发展和完善奠定了坚实的基础，直至我国成为世界上最严格执行户籍管理制度的国家之一。其中户籍制度发展的每一步都与财政赋役制度的完善相辅相成。
汉代是我国古代户籍制度发展的转型时期，汉王朝第一次将户籍管理纳入国家的法律体系――《九章率》，由此户籍管理正式成为国家基本法的重要内容之一，一直为后世所沿袭。从隋代的《开皇率》、唐代的《唐律疏义》、明代的《大明律》、直到清代的《大清律例》，户籍管理始终是根本法的主要内容之一。
封建户籍制度作为我国历史上一项重要的社会制度，深为各王朝统治者所倚重，其根本原因在于早期户籍制度是国家财政赋役制度的基本前提，是历代专制政府筹措劳动力和物质财富的基本手段。
从远古的“簦人”、“料民”到先秦的“入籍”，从汉代的“案比”到隋唐的“貌阅”，从南北朝的“黄籍”“白籍”，到宋代的主户客户，从元代的“鼠尾簿”到明代的黄册和鱼鳞图册，户籍制度的每一项改革与创新，都与财政赋税制度有着千丝万缕的联系，都是为财政赋税制度的发展服务的
中国赋役制度的基础是户籍制度，而户籍制度则是实行财政赋役制度的手段。所以赋役制度和户籍制度几乎浑然为一体，中国古代社会任何一种赋役制度都是建立在一定的户籍制度之上。征收赋税，摊派徭役，进贡朝献无不是以户籍制度为基础。因此，户籍制度、土地制度和赋役制度构成早期国家经济管理制度的铁三角。
土地制度是政治制度、经济制度、包括财政制度的核心内容。我国古代社会的土地分配原则是：授田有一定的面积，一定面积的土地负担一定的赋税，授田有法定的年令，负担有法定的年限。课税的税源、赋税的负担、法定的期限都建立在户籍制度和土地制度之上，同时又在赋役制度上反映出来。
我国古代社会的所谓三大之征：粟米之征、布缕之征、力役之征。或以土地和劳动力相结合的劳动产品作为课征对象；或以劳动者的无偿劳动作为课征对象。因此，土地和劳动者是早期国家的立国之本、财赋之源。这充分说明户籍制度、土地制度和赋役制度的三者关系。

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只看该作者 11楼发表于: 2014-06-09

2、户籍制度与行政管理制度的关系
户籍制度又是中国早期行政管理制度的基础。既有户籍制度就必然会有相应的行政组织制度，由此就衍生出庞大的国家行政管理系统，将每一个城市，每一个乡镇，每一个村庄，每一个家庭，甚至每一个人，都毫无遗漏地编入国家行政网络体系中，以实行国家的有效行政管理。
西周王朝，属于多层次的宗族国家制，采用的是国野分治，乡遂对立的行政体制，国人是九夫为井的户籍编制法；野人则为十夫为沟的编制法。但所遗憾的是，甲骨卜辞没有留下任何资料可佐证。
春秋时期，奴隶制宗族国家制解体，国野的对立消失，国人与野人融合为一体，户籍统计则有所发展，五家为伍的户籍编制取代了原来九夫为井和十夫为沟的制度。
春秋的齐国实行五家为一轨，十轨为一里，四里为一连，十连为一乡，五乡为一军的户籍核查统计制度。
秦国商鞅变法，史载“令民为什伍，而相收司连坐”[10]，即以户籍为基础实行连坐法，相互监督，一家犯法，十家连坐，这实际上是一种系统严密的户籍制度，以达到国家的有效的统治和剥削。商鞅变法对这一目的并不掩饰。
秦始皇统一全国后，实行更严密的户籍管理制度。秦代官府利用社区组织加强控制，进行什伍编制，“定什伍口数，别男女大小”，“什伍皆有长”，实行“连坐制”，“使民无得擅徙”，即使人口迁居，也必须征得地方官吏同意，办理“更籍”手续。
两汉时期为了把农民固着在土地上，官府实行编户齐民制度，加强对户籍的管理。
西汉时，“乡间居民十里为一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼循禁贼盗，”[11]
东汉时，什主十家，伍主五家，分别设什长、伍长，各负其责。百家为—里，设里魁。十里为一亭，设亭长、主求。十亭为一乡，乡置三老、有秩、啬夫、游徼。[12]“里魁掌一里百家，什主十家，以相检察，民有善事恶事，以告监官”。
魏晋南北朝时期，战乱频繁，社会动荡。北魏孝文帝时实行三长制。“宜准古，三长，谓五家立一邻长，五邻立—里长，五里立—党长，长取乡人强谨者”。[13]政府严禁民众自由迁徙，规定未经乡亭批准、结清赋税，不得迁徙更籍，违者受罚。

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宋朝实行都保制，“十家为一保、选主户有力者一人为保户、五十家为一大保、选一人为大保长、十大保为一都保、选为众所服者为都保长。”同保中如发生“强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教，造畜蛊毒”，同保诸家“知而不告，依律五保法”。
明朝实行里甲制或称保甲制，“以一百十户为一里，摊丁粮多者十户为长，余百户为十甲。甲凡十人，岁役里长一人，甲首一人”。任何人离乡百里，都必须持官府开的“路引”，即离乡的证明，逃离里甲者将被处以极刑。
清朝实行保甲制，按光绪年间《大清会典事例·户部》规定:“州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌一张，备书姓名丁数，出则注明所往，入则稽其所来”[15]。“户有迁移，随时报明，换给门牌”。摊丁入亩实施后，户籍编审停止，保甲制度越来越得到重视。
中国户籍制度的基本性质就是人身控制和人身依附。政府通过户籍的整顿和严密的“什伍相保”、“什伍连坐”制度，加强对劳动者的控制。编制什伍的目的就是要被编制者善恶以告，脱漏户口，年龄不实，或逃离本土不承担田租赋役等皆属于恶。同伍者事前未加阻止，事后未行告发之责，要“连坐”，包赔逃户的田租徭役。
政府通过里甲连坐制或什伍保甲连坐制，从中央到地方，从都城到边疆，从繁华的京城到偏僻的山村，由行政权力和户籍制度构成一套严密控制劳动者自由的行政组织体系，编织成一张严密的天罗地网，力图强制地把农民牢牢束缚在土地上。以便统治阶级的政治统治和经济剥夺。
这就是户籍制度与早期行政组织制度、行政管理制度的关系。

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只看该作者 13楼发表于: 2014-06-09

（二）中国古代户籍制度的特点
人是生产力的第一要素，特别是古代农业社会，人口的多少直接决定了国力的强弱，关系到国家赋役的征调。因此，我国历代王朝均重视对人口的登记和管理工作。
封建专制政府通过体系完备的社区组织和行政网络，建立起了自下而上的严格的户口管理制度。这一深受传统社会经济制度和文化影响的古代户籍制度，表现出以下几个特征[16]：
一是地域性。由于人口与赋役是联系在一起的，所以政府千方百计将人口控制在特定的地域范围中，限制其流动，甚至把任意离开户口所在地视为一种犯罪而加以惩处。
二是等级性。中国传统社会曾出现过特种户籍。即因各色人等社会地位不同，而赋予的特权户籍。它可以享受许多政治上和经济上的特权，诸如做官升职、减免赋赋役和免除刑罚等。户籍又成了身份的标志，社会地位的高低从户籍管理上可以一目了然。
三是世袭性。严格的户籍管理不仅体现在对人口生存地域的控制上，而且体现在对人口等级、职业的控制上，即不同等级、职业间的流动受到制约，户籍是世袭的。诸如如军户、匠户和杂户就具有非常突出的世袭性。
四是被赋予社会治安职能。户籍管理一般被界定为人口的统计和管理工作，与社会治安并不直接相关。但是在我国的历史上，官府通过户口管理对人口的活动行为进行控制和制约，从而成为政府加强其统治基础的重要措施。

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第一阶段（1949—1957年），建国初期户口自由迁移时期。
新中国建立之初，公民的迁徙自由是有明确的保障。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条把自由迁徙作为公民的十一项自由权之一。
1950年11月第一次全国治安工作会议也指出：“户口工作的任务是保证居民居住迁徙自由，安心从事生产建设。”
1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪法》第90条第2款明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。
因此，在建国初的八年里，我国户籍管理制度的特点是居民居住和迁徙是自由的，对居民迁出迁入只要求办理手续，没有提出任何限制。
第二阶段（1958—1978年），严格限制户口迁移时期
因建国初期我国城乡人口的居住和迁徙比较自由，故有大量农民流入城市，出现了一些新情况新问题。故我国政府于1953年到1957年先后四次发出指示，劝阻农民盲目流入城市，并开始把自由迁移政策转变为控制城市人口规模、限制农民进城的政策。
1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求各级户口管理部门严格户籍管理，做好制止农村人口盲目外流工作。
1958年1月9日，第一届全国人大常委会第九十一次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，其第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这是国家限制农民进城的二元户籍管理制度，并以立法的形式确定下来。
1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》删去了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文。
1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》指出：“从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。”这就是“农转非”的源头，同时又制定了若干项具体的“农转非”政策。公安部为贯彻上述规定，给全国各省、市、自治区下达了“农转非”控制指标。从而对“农转非”实行了政策与指标双重控制的管理体制。
至此，中国公民被人为地划分为“农业户口”和“非农业人口”，二元社会结构逐步形成和凝固化。这一时期户籍制度的最大特点是严格限制农民向城市迁移。
第三阶段（1979—至今），户籍制度的逐步改革时期
1978年十一届三中全会后，在我国改革开放大背景下，国家开始调整和改革户籍制度。
1980年9月，公安部、粮食部等联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》。国家对若干特殊的“农转非”问题，在政策上开始松动。“农转非”的控制指标由不超当地非农业人口的１．５‰调整到２‰。这是我国户籍管理制度20多年来的一次重大调整和改革。
1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定：“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这是我国小城镇户籍制度改革的先声。
1984年10月，国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到县以下集镇（不含城镇）工作的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，公安部门应准予落常住户口，并统计为“非农业人口”。这是我国进行户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，它打破了几十年来二元户籍制度的一个缺口。这是我国户籍制度的一项重大改革突破。
也就是从这一时期到1986年底，在2年多的时间里，全国办理“农转非”达1,633,828户，总计4,542,988人。198 9年10月，在治理整顿的背景下，国务院发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。
1992年8月，在邓小平南巡讲话和十四大精神的鼓舞下，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，开始实行“当地有效城镇居民户口制度”，即“蓝印户口”。这是我国户籍制度改革的一项过渡性的具体措施。
1993年9月，国务院户籍制度改革开始由全面改革转向改革小城镇的户籍制度为重点
1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。
2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,规定“从2000年起，凡在县级市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”。
改革开放20多年来，根据推进经济建设发展，对城镇户籍制度改革进行了大量的有益的探索，特别是对小城镇户籍制度的改革迈出了实质性步伐，但对大中城市的户籍制度改革仍然进退维谷，举步又止。
四、我国现行户籍制度存在的问题
（一）我国户籍制度的结构性矛盾
我国现行户籍管理制度既深受历史传统及文化观念的影响，又是在特定的计划经济体制下形成的，它服务于传统的僵化的计划经济体制。
这一户籍管理制度就象一道不可逾越的鸿沟，将中国社会分为泾渭分明的两大块――城市和农村，并把占中国人80%的农民堵在农村，一般情况下是不能自由流动与自由迁移的。
李洪旺先生指出：“以城乡隔绝的二元户籍制度为核心，逐步形成了二元就业制度、二元收入分配制度、二元教育制度、二元社会保障制度、二元公共事业投入制度、二元婚姻制度等等，它们相互交错运行，维系并强化着中国特殊的二元社会结构”。“因此，中国的二元社会结构是中国特有的用社会行政制度固化的社会形式和经济形式。户籍制度造就了特殊的二元社会结构，二元社会结构固化了户籍制度”[17]。
简单地说，现行户籍制度的核心内容：首先是把全国人口划分为城镇和农村两大户口类型，并实行有差别的社会福利待遇政策，这给户籍烙下了身份的痕迹，身份不同，待遇就不同；其次又把户口划分为农业和非农业两大户口性质，并对“农转非”实行严格控制。这使农村居民的孩子除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍；最后把城乡人口分成两个经济利益上完全不对等的群体，有悖公平的原则，同时也限制了人口随着经济发展水平的变化而合理流动，强化了人口对所在地区的人身依附关系，制约了当今城市化和工业化的进程。
一个国家现代化的重要内涵和突出标志就是城市化，城市化是当今世界各国社会经济发展的基本趋势，没有城市化就不可能实现现代化。因此，在我国现代化建设中，城市化是绕不开的路、拐不过的弯、跳不过的坎。推进城市化进程是解决我国许多深层次社会经济矛盾的最现实选择。而现行户籍管理制度严重地阻碍了我国城市化进程。其特别表现在[18]：
一是城市化率低。1949年新中国成立时,我国城市化水平仅10．6％．改革开放后到2000年我国城市化水平仍只有36．09％。
二是城市化水平明显滞后于工业化。一般来讲，工业化率与城市化率的合理比值范围是14:25，而我国的这一比值只有1:0.65左右，城市化远远不能适应工业化的需要。

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三是我国城市化与经济的迅速发展不相适应。改革开放后的20年中，我国经济高速增长，城市化理应高速发展，但由于受到人为的限制，农村人口占全国人口的比重用了20多年时间才下降了10多个百分点，我国70%的人仍生活在农村，而美国仅靠3%－4%的农民养活全国人口。
显然，随着社会主义市场经济体制的建立，传统的二元户籍制度越来越不适应迅猛发展的新形势，越来越成为我国顺利推进城市化和现代化的严重桎梏。
20世纪80年代开始的户籍制度改革以来，“户籍绳索”[19]已经有了大幅度的松动。人口流动随着城市经济活力的增加而日益频繁，人力资源配置的市场化程度越来越高，人才流动机制日益合理化。但户籍制度改革仍然远远不能适应市场人才的合理配置和整个城市化进程的需要。
尤其是以行政审批为特征的户口管理暴露了它的滞后性和狭隘性，现实生活中“户”不能随“人”流动而产生的大量“人户分离”现象，以及城市中以户籍人口为基数的各项统计指标与实际情况完全不符，使管理者据其制订的各类城市发展规划与实际需求相脱节的根本原因。故而，户籍制度改革势在必然。
（二）我国户籍制度改革的难点
户籍改革的最终目标是户口全部放开，或者说取消户口，这符合市场经济对人力资源配置的要求，也符合尊重公民自由居住和迁移的国际惯例。这是户籍制度改革的大趋势。
但是，理论界和学界的一些专家对我国户籍制度改革几十年没有取得实质性的突破，提出了质疑。他们认为[20]，户籍制度改革除了深受长期的计划经济思维定势的影响外，一个重要原因就是存在着认识上的重大误区：“一是只看到‘城市病’而忽视‘农村病’。而真正影响中国现代化事业的不是‘城市病’而是‘农村病’”；“二是片面强调控制大城市而发展小城镇”。“我国在大中城市规模还普遍偏小的情况下，把城市化的重点放在发展小城镇上肯定是不科学的”；“三是认为放开户籍管理将会造成社会混乱。这种担心是没有任何根据的”。
这里无意评价专家们的质疑，亦承认这些说法有其一定的道理，但关键不在这里。
那么，我国户籍制度改革的难点究竟在何处呢？
我国户籍改革的真正难点是隐藏户籍背后的经济利益。尽管我国已经废除了粮油关系，取消了福利分房，但是户籍关系仍然有巨大的诱惑力。诸如劳动就业、子女入学、失业救济、养老保险、医疗保健、地方公务员和事业单位的招考招聘等等，人们无法回避因户籍关系所引起的有关个人（包括家属孩子）的一系列切身利益问题。