[课堂知识]中国户籍制度改革对社会经济发展及财政的影响 [复制链接]

中国户籍制度改革对社会经济发展及财政的影响黄天华（上海财经大学公共经济管理学院） dR~4*59Bg  
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导论 dR~4*59Bg  
一个国家存在的基础是一定的疆域和一定的人口。土地和民众是立国之本，亦是一国财富之源泉。 dR~4*59Bg  
就生产方式而言，无论是奴隶社会还是封建社会的国家上层建筑（包括社会经济）都必需在一定的财政支持下才能运行，而这一财政无疑都是围绕着农业与农业经济而展开的。农业是古代社会经济中的决定性部门，国家的财税收入主要来自农业经济，农业劳动始终是国家最大最稳定的财源。 dR~4*59Bg  
就我国古代社会的赋役制度而言，田赋或土地税，在计口（计户）授田制度下，法定由农民负担；人头税是直接对农业劳动者个人的课征；户税是对农业劳动者家庭财产课税；徭役则是对依附土地的农业劳动者的人身课征，这些无疑都是由农民负担。这就决定了国家财政赋役与农业劳动人口的紧密关系。 dR~4*59Bg  
我国古代社会管理制度的一个最重要的特征就是人身依附和人身控制，把农业劳动者束缚在土地上的主要手段就是户籍制度。因此，户籍管理不仅是国家政治统治和社会经济发展的需要，更是国家财政运行的需要。 dR~4*59Bg  
由此可见，户籍统计及所控制的人口数据，就是国家掌握劳动力、征发徭役和征收赋税的主要依据。只有建立完善的户籍制度，才能维持地主（奴隶主）阶级的统治，才能稳定社会秩序，确保国家的财政收入。这里还需要进一步说明，我国古代社会的户籍制度，既与行政制度密切相关，又与土地制度、赋税制度密切相关，而土地制度决定赋税制度，最终直接影响分配制度。这就决定了户籍制度对国家财政赋役的影响程度和作用范围。 dR~4*59Bg  
所以，古代社会人口的增减是社会经济发展和国家取得财政收入的基本条件和重要标志。为控制人口而进行的户口登记、统计和随之而建立的户籍管理制度，既是我国历史上一项重要的社会制度，亦是历代王朝实行政治统治和经济剥夺的最有效的手段之一。 dR~4*59Bg  
一、我国户籍制度的由来及其演变 dR~4*59Bg  
商代――我国的人口登记和户籍管理制度源于商代。据记载，商代用兵频繁，故已开始实行人口登记制度，甲骨文中有，“登人”或 “登众”，也就是临时征集兵员的记载。又如殷墟甲骨卜辞有“ 辛巳卜，贞，登帚好三千，登旅万呼伐”，“登人三千呼战”等，这与赋役制度中的兵役有关，这可以被视作我国户口登记制度的滥觞。 dR~4*59Bg  
西周――我国有了雏形的户口登记方法，西周中央王朝保存的版图档案，可以称为最早的户籍档案。据《周礼·六官·小宰》曰：“版谓夫家生齿之版，图谓土地风气之图，既有成法矣。”版是户籍，记载周王的统治人数。图是地图，囊括周王的统治地域。故版图档案是记载王朝山川地域和所辖人口的重要资料，是周王朝进行经济剥削和政治统治的重要依据。

《周礼·秋官·司民》记载：“司民掌登万民之数，自生齿以上，皆书于版，辩其国中，与其都鄙，及其郊野。异其男女，岁登下其死生。及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日，献其数于王。王拜受之，登于天府。” dR~4*59Bg  
可见，西周王朝已经设置了职掌户籍的官职，即 “司民”，对生齿（男孩满8个月，女孩满7个月为生齿）以上的人口进行登记，并按城（都）乡（鄙）人口分类进行统计，所谓“君子居国，小人居野 ”，彼此不能杂居，不能迁徙。这是我国已知最早的城乡人口划分。人口登记逐年进行，每三年进行一次人口调查核实，孟冬（阴历十月）时上报。 dR~4*59Bg  
据史载，西周时期就有了所谓的“料民制度”。《国语 ·周语》记述，公元前八世纪初，周宣王败于姜氏之戎后，曾“料民于太原”。料民就是人口登记、人口清查。但周宣王此举，遭到大臣仲山父的反对。他认为 “古者不料民而知其多少”，帝王完全可以通过司民、司商、司徒、司寇以及牧、工、场、廪的职掌官吏，而知百姓的“少多、死生、出入、往来 ”。何必如此兴师动众。 dR~4*59Bg  
可见，早在西周时期，我国就有了一整套户口登记与户籍管理制度。只是因为西周实行分封制，王室所掌握的户口仅限于王畿。王畿以外的广大地区，各诸侯国自有其户籍制度。故而，西周王室也就不可能有比较准确的户口统计，这也就是周宣王要“ 料民 ”的原因。 dR~4*59Bg  
三代实行分封制和兵农合一制，因井田而制赋，田制、税制和兵制三位一体，健全的土地制度和完善的户籍制度是其全部政治制度和财政税收制度的赖以形成的基础。 dR~4*59Bg  
春秋战国――各诸侯国为扩大兵源，增加赋役收入，实行了严格的户口登记制度，即 “书社制度 ”。所谓“书社制度 ”，即古制以二十五家为一里，每里各立一社，“社之户口，书于版图”。社是编制户籍的单位。按社把各家户口及其土地登记在版籍上，叫做 “书社”。“书社”类似“版图”，它是统治阶级向广大农民课征赋税、收取贡赋的依据或凭证。

春秋时期对人口问题的重视远远超过了前代，增加人口就是增加生产力，增强军事实力，能在兼并混战中伸张国威。 dR~4*59Bg  
商鞅十分明白强国之道，他认为：“强国知十三数：竟（境）内仓口之数，壮男、壮女之数，老弱之数，官士之数，以言说取食者之数，利民之数，马、牛、刍、稿之数”[1]。治国之道首在知民数，知民数，才能征之以役，税之以赋，才可富国强兵。而要获取这十三数，必须要有严格的户籍制度。 dR~4*59Bg  
故商鞅变法中赋予户籍制度以特殊的含义，他主张“四境之内，丈夫女子，皆有名于上，生者著，死者削。”[2]“举民众口数，生者著，死者削，民不逃粟，野无荒草，则国富。国富则强”[3]。这是一种面向全体民众的户籍制度。对秦国的富国强兵有不可低估的意义。 dR~4*59Bg  
因此，在商勒变法的各项措施中，户籍制度是十分重要的一环，通过计夫授田，中央政府可以清楚地了解和掌握国家人口、土地与财政状况。 dR~4*59Bg  
秦代――秦始皇统一中国前后，在其统治区域内，开始全面整顿户籍制度。始皇十六年（前231年）“初令男子书年”[4]，此事发生于秦统一前十年。 N(J'h$E  
秦代户籍制度史无详细记载，但通过零散史料，还是可以了解一些主要细节。 N(J'h$E  
第一，秦的户籍登录已初步制度化，尤其是对成丁登记十分严格，这与秦王朝大兴徭役有密切关系。睡虎地秦简有《傅律》，即有关傅籍的法律规定。傅籍，是秦代户籍制度的重要组成部分。所谓“傅，著也，言著名籍，给公家徭役也”[5]。傅籍的年龄即为起役年龄，法定傅籍标准，也就是成年起役的标准。入傅籍后，就要承担各种各样的徭役和兵役。所以“傅籍”就是秦代国家严格控制有劳动能力的人口承担徭役和兵役的基本手段。 N(J'h$E  
第二，《傅律》规定，凡是隐匿成童的，申报废疾不确实的，以及属于免役老年之人而不加申报的，里正、伍老都要受到处罚。 N(J'h$E  
第三，秦代的户籍制度规定，迁居时要重新登记，叫做“更籍”。户籍由所在乡里的官吏掌握。如查出户籍档案中有不实之处,地方官吏要受到处罚。 N(J'h$E  
第四，秦代户籍还实行分类登记，除一般百姓的普通户籍之外，还有皇亲国戚贵族的宗室籍，宦官吏臣的宦籍以及七科贬谪的市籍。七科不能编入普通户籍，也不能授田，这些人要经过三代之后，其后代才可以做官。 N(J'h$E  
第五，秦代户籍等级的明显区别，还具体表现在“闾左”制度中。像陈涉这样的贫民，就居于“闾左”。贫富阶层分居闾里左右，在户籍中当也是有所反映的。

秦代的户籍档案是国家计口授田、课取赋税、征发徭役的依据，又是统治人民的一种手段。 N(J'h$E  
楚汉相争之时，萧何就深知户籍的重要性，当刘邦率军攻入咸阳时，萧何抢先收缴了秦代中央政府保存的律令图书、户籍档案等文件，使之几乎无一遗漏地控制在刘邦手里。故《史记·萧相国世家》载“汉王所以具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦也，以何具得秦图书也。”使汉初统治者在第一时间就掌握全国地理区划、财政赋税，特别是全国的人口情况，作为制定国策的依据。 N(J'h$E  
汉代――刘邦统一天下后，采取了一系列安定社会秩序的措施，其中最重要的一项就是恢复和整顿户籍制度。《汉书·高帝纪》五年夏诏：“民前或聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅，吏以文法教训辩告，勿笞辱。”所谓“名数”，据《汉书·高帝纪》颜师古注曰，“名数，谓户籍也”。这就是要脱籍人口重新办理户籍登记。为此，汉初曾在中央政府设置计相主管全国的户籍登记、汇总和上报工作。使户籍管理制度日趋完备。 N(J'h$E  
同时，汉初由萧何等制定的《九章律》中增加了户律一项。户籍管理制度演变为成文法律，为此后历代王朝所沿用。 N(J'h$E  
汉代赋役制度中的算赋、口赋和户赋均以人头计算，故建立户籍和户口登记则以家庭为单位。户籍年年更造，郡县官吏负责对户口验查和登记，当时称作“案比”或称“算人”。“算人”与“算赋”有关，表明户口调查的目的是为了征收赋税。案比的时间在当年仲秋之月（8月），届时，老百姓必须扶老携幼，前往县府，聚 集廷中，接受主吏的面检和验阅。户籍登记的内容包括有户主及其家庭成员的姓名、性别、年龄、籍贯、爵级、职务、状貌等，以这种方式登录户籍有相当程度的准确性，故汉代“案比”是后代“貌阅”登记的源头。 N(J'h$E  
汉代户籍也分为一般平民的编户籍和其他各种特殊户籍。编户籍又根据财产的差别分为上、中、下三等；仆人和奴婢是不立户籍的，只附挂在主人户籍中。傅籍是单列名册的，即把成年男子登录在徭役名册上。宗室籍可免除一切徭役、赋税，并可经常得到赏赐。 N(J'h$E  
汉代统治者对户籍之所以如此重视，因为户籍登记的人口数字，是国家掌握劳动力，征发徭役和征收赋税的主要依据。只有建立完整的户籍制度，才能维持稳定的社会秩序，确保国家赋税。

魏晋南北朝时期――这一时期沿袭了秦汉时期的户口登记制度，但由于这一时期战争连绵，干戈不戢，人口耗损，民户流失，户籍制度图有虚名，统治阶级不得不对户籍制度作了相应的调整，即实行黄籍和白籍的户籍制度。 N(J'h$E  
所谓“黄籍”，是这一时期规范的户籍册子。其所登录的主要内容是：户主的姓名、年龄、家庭成员的姓名、年龄、家庭成员与户主之间的关系、性别、户口总数、男女口别，爵位、丁员状况、健康状况、死亡情况等。 N(J'h$E  
永嘉之乱后，北方地区沦陷，少数民族入主中原，中原的士大夫阶层和居民纷纷南下，但是，这些北方士人仍怀念中原故土，希望东晋、南朝政府有朝一日收复中原后返归故里。所以他们在当地政府的批准下侨居南方各州、郡、县，因是暂居户口，所以称为“白籍”。 N(J'h$E  
所以“黄籍”是一种正规的户口册，“白籍”是一临时性的措施。“黄籍”是江南土著户的版籍，“白籍”是中原南渡人口侨寓户的户口册。“黄籍”是纳税服役的实籍户籍，“白籍”是免税免役的虚籍户籍。 N(J'h$E  
这一时期黄籍已经制度化、法典化，黄籍中除了少数世族地主享有免税免役的特权外，绝大多数是必须服役纳税的编户齐民和其他劳动者。这是维护封建国家政治统治和经济剥削的基本依据。 N(J'h$E  
而白籍作为免税免役之户籍，在中原人口刚南下避乱时，因各种困难而采取的临时措施。但随着时间的推移，“白籍”户数口数的迅速增加，特别是这些侨居之户已经有了家业和收入，此时逃避赋税负担，是政府不能容忍的。对王朝来说，官府既失去了对民户的控制，又流失了大量的赋税收入，这促使政府必须采取大规模的行动，解决这一问题。随之就实行土断，即大规模的检索户籍。土断的结果使各侨居的郡县多被合并。北方南下的侨寓户从此开始土著化，黄籍与白籍一视同仁，都必须服役纳税，以其现居地为桑梓之乡。

隋代――隋文帝统一中国后，南北朝时期以来封建国家与士族豪强之间对劳动人口的争夺矛盾愈演愈烈。为确保国家对劳动人口的控制，进而保证政府有效集中全国财赋，进一步巩固和强化中央集权，隋初对户籍制度进行了有效的改革，这就是“大索貌阅”与“输籍定样”。 N(J'h$E  
所谓“大索”，就是全面清查、检括户籍；所谓“貌阅”，就是依据人的体貌，核查年龄之实，实际上也是一种户口检括措施。隋代的大索貌阅是我国封建史上规模较大、成绩较显著的一次整顿户籍、核实户口的举措，这一制度行之有效。 N(J'h$E  
“输籍定样”，即由“定样”和“输籍”集合而成。即由官府根据民户所拥有的土地、财产及人丁多寡，划为上、中、下三个户等；再按户等高低及各自负担能力，从轻制定出每等户的应纳税额，称为“定样”，然后将其颁发下去，各州县据此执行，记录簿册，作为今后征税的依据。每年正月五日各县派员下乡巡视，以五百家或三百家为团，据册核实，防止吏员庇护作弊，故称“输籍法”。 N(J'h$E  
“古者以民之多寡为国之贫富”[6]，户籍人口的迅速增长，给农业生产提供了充足的劳动力资源，农业劳动生产力大大提高，这里说明了人口的增长对封建经济发展的巨大促进作用。《通典》作者杜佑曾评说：“隋代之盛，实由于斯”，那是有一定道理的。

唐代――唐初，“诸州百姓，多有流亡，或官吏侵渔，或盗贼驱逼，或赋敛不一，或征发过多”[7]。“近日已来，百姓逃散，至于户口，十不半存”[8]。成千上万人隐匿在崇山峻岭之中，甘作隐户，这是封建户籍制度史上的一大隐患，更为盘缠在封建私有制度上永远无法根除的毒瘤。唐代只是随着大土地所有制的发展而日趋严重罢了。 N(J'h$E  
正因为如此，唐代十分注意隐户问题，官府每年都实行“团貌”户口，以防作伪。团貌措施就是汉代的“案比”制度。据史载，唐延载元年（694年）令“诸户口计年将人丁老疾应免课役及给侍者，皆县亲貌状，以为定簿。一定以后，不得更貌”[9]。到开元二十九年，团貌改为三年一次。唐代的“团貌”措施，在一定程度上革除了隐户、依附和逃亡户的蔓延，保证了国家的课税民户。 N(J'h$E  
唐代户籍制度与赋役制度直接有关，租庸调制以人丁为本，授田纳税。因此户籍管理制度自然就十分严密。具体分为“手实”和“计帐”两种。 N(J'h$E  
所谓“手实”，即“手实者,令人户具其丁口田宅而实也”。就是由户主登录的本户人口、年龄以及受田数的户籍。 N(J'h$E  
所谓“计帐”，是地方机关根据户籍（手实）造报的第二年赋役收入（预算）。按唐初规定“每岁一造册,三年一造籍”。户籍、计帐一式三份，除州县各存一份，再送尚书省一份。

宋代――宋代户籍分为主户和客户两大类。所谓主户，是指拥有土地，缴纳二税的国家税户；所谓客户，则是“乡墅有不占田之民，借人之牛，受人之土，庸而耕者，谓之客户”。这就把是否拥有土地和财产是作为划分主户客户的主要标准。 N(J'h$E  
主户又按资产多少将其分为五等，以等级定赋役，故户籍称“五等簿”，或“版籍”，主要记载户口、资产和户的等第。宋代政府规定每三年修造一次，作为征收赋税和课派力役的依据。 N(J'h$E  
客户成为编户，交纳身丁税和负担徭役，即编入“丁籍”。“五等户”和“丁籍”合称为户口版籍。宋代是编造五等丁户籍，重点是评估和确定户等。 N(J'h$E  
宋代大力整顿户籍，巩固赋役制度的基础，以直接掌握承担国家赋税和徭役的人口，并把户口的增减作为考核州县官吏政绩的主要标准。 N(J'h$E  
宋代户口编造也是“三年一大比，造户籍、上计帐。每造凡三本，一留县，一送州府，一申省部。”

明代――户籍制度较之宋、元两朝更为严密。 N(J'h$E  
明代的户籍分为三类，即军户、匠户和民户。军户属兵部管辖世代相袭，不充徭役。匠户属工部管辖，轮流调充皇家工匠，亦不充徭役。民户属户部管辖，是国家赋役的主要承担者。洪武三年（1370）十一月，诏令户部核实天下户口，登记的主要内容是籍贯、丁口、姓名、年龄等，为防止假冒、伪造，官府设置户帖与户籍，户帖交于户主保存，户籍归官府管理， N(J'h$E  
并在全国户籍人口普查核实的基础上，洪武十四年（1381年）“诏天下编赋役黄册”，黄册制度形成了黄册和鱼鳞图册两种档案。 N(J'h$E  
黄册属于户口清册，详细地登记了人户的丁口和产业；鱼鳞图册属于土地清册，详细记载了各户土地亩数和方圆四至。这两种清册相互交织在一起，户口清册上有田赋，田赋清册上有人户。核定赋役有二册：其一为黄册，以人户为主，以田地为辅，大凡摊派徭役、征收赋税则用之；其二为鱼鳞图册，以田地为主，以人户为辅，大凡分号数，稽四至则用之。“鱼鳞册为经，土田之讼质焉。黄册为纬，赋役之法定焉”。如此一经一纬地编织成极其严密的罗网，使全国民户“悉数无遗”地控制在王朝中央。

清代――清承明制，清代户籍分为普通籍和特别籍。普通籍为一般民户的户籍。顺治五年，定编审之法，把普通籍分为军、民、匠、灶四类，又各分为上、中、下三等。特别户籍则为旗籍和藩籍。 N(J'h$E  
康熙五十二年（1713年）下诏：规定“征收钱粮，但据五十年丁册，永为常额，续生人丁，永不加赋”。康熙五十五年（1716年），清政府开始实行摊丁入地，地丁合一制度，户籍永停编审。 N(J'h$E  
二、中国古代户籍制度的性质和特点 N(J'h$E  
我们不厌其烦地阐述了古代中国户籍制度产生、发展和演变的过程。从中不难发觉，中国户籍制度始终与中国赋役制度和行政管理制度相互交叉、相互渗透、互为作用。 N(J'h$E  
户籍制度源于赋役制度和行政管理制度，然而户籍制度又是赋役制度和行政管理制度的基础，并且反映了一定的赋役制度和行政管理制度。